 Долгую историю итальянского законодательства о внутреннем контроле в сфере государственного управления можно разделить на две большие фазы: реформы, предшествовавшие девяностым годам, и реформы, введенные, начиная с 1990 года, как часть прибыльной регулятивной ферментации, направленной на культурную трансформацию государственного управления, которая больше не ориентирована на не к задаче, а к результату.
Реформы до 1990-х годов
Положение о внутреннем контроле берет свое начало в девятнадцатом веке, когда был принят Закон о бухгалтерском учете от 22 апреля 1869 года. № 5026 об управлении государственными активами и общем бухгалтерском учете; Главное бухгалтерское управление штата начинает играть решающую роль в динамике расходов Королевства. Королевский указ от 18 ноября 1923 г. №2440 приписывает Министерству казначейства, помимо контроля за легитимностью и бухгалтерским учетом, также контроль над «рентабельностью» расходов: по сути, это контроль заслуг, поскольку он оценивает удобство самих расходов. Это правило чрезвычайно важно, поскольку оно сочетает в себе традиционную формальную оценку с новаторской оценкой, касающейся рационального управления ресурсами. Это правило, фактически не применяемое Министерством финансов, Однако он предвосхищает те принципы, которые будут внедрены лишь столетие спустя в ходе реформ девяностых годов. Халатность со стороны Министерства финансов продемонстрировала, что государственная администрация еще не была культурно готова действовать в контрольной деятельности с новым подходом. В основном это определялось двумя причинами:
- внутренний контроль, который касался организации и функционирования администрации, был совершенно необычным в общественном контексте, где администрация, действуя самореферентно и авторитарно, не задумывалась о том, чтобы подвергнуть сомнению свои собственные методы работы, консолидированные с течением времени;
- административные действия, понимаемые как набор формальных действий, упускали из виду важность организации имеющихся ресурсов эффективным и экономичным образом для достижения целей, которые должны были достичь государственные администрации.
После длительного периода полного законодательного бездействия в отношении внутреннего контроля дебаты возобновились с началом крупных реформ семидесятых годов, которые коснулись системы здравоохранения с созданием Национальной службы здравоохранения и государственного бухгалтерского учета с превращением государственного бюджета в программный документ, полезный для выбора экономической политики страны в целях противодействия взрывному росту государственного долга. Несколькими годами ранее Указом Президента 748/1972 ст. 19 наделяла государственное управление автономными переговорными и расходными полномочиями, которые соответствовали конкретной ответственности за результаты организации работы и действия ведомств, перед которыми несли ответственность сами менеджеры. Это правило предвосхитило некоторое содержание последующего Законодательного декрета 29/93 об ответственности руководителей, который с целью выделения государственного управления из чисто исполнительной структуры возводит его в ответственное лицо, наряду с государственными органами, в управлении государственная политика. Однако управленческая ответственность, изложенная в Указе Президента 748/72, сохранилась на бумаге из-за невозможности внедрения систем внутреннего контроля за менеджментом и, в частности, за:
- отсутствие эталонных параметров, пригодных для измерения результата управленческого действия;
- отсутствие адекватных инструментов для проверки и оценки результатов, достигнутых
В заключение, реформа не достигла желаемых результатов из-за отсутствия инструментов реализации, инструментов, которые затем были более четко внедрены в ходе реформ девяностых годов.
Реформы девяностых годов
В начале девяностых годов серия реформ положила начало процессу обновления, который подорвал действовавшие до тех пор принципы и практику, направленные на достижение более корпоративного подхода в управлении государственными учреждениями. Основными этапами были:
Закон 241/1990 об административных процедурах, известный как закон о прозрачности, который обязывает ООПТ определять лицо, ответственное за результаты, которые должны быть достигнуты в рамках их организационных структур.
Закон 142/1990, который реформирует полномочия местных властей, впервые вводя принцип разделения между властью политического руководства в руках совета и властью административного исполнения в руках руководства. Затем этот принцип был распространен на все органы государственного управления Законодательным декретом 29/1993 и подтвержден Законодательным декретом 286/1999. Этот принцип представляет собой один из краеугольных камней реформы государственного управления 1990-х годов.
Законодательный декрет 29/1993 о приватизации государственных служащих и введении внутреннего контроля для всех административных органов. Цель внутреннего контроля – не только оценивать, но также направлять и корректировать деятельность различных подразделений, входящих в состав организации, в отношении целей, поставленных перед каждым и за которые несут ответственность соответствующие менеджеры. Эффективность становится ценностью государственного управления, а неспособность достичь целей влечет за собой ответственность конкретного и определяемого лица.
Закон 20/1994, который реформирует контроль Счетной палаты и осуществляет усиление внутреннего и внешнего контроля, установленного Законодательным декретом 29/1993, поскольку он предусматривает, что он учитывает результаты, последовательность и адекватность административных действий в отношении к политическим программам, организация контроля поручения, затратам, производительности, прозрачности и удовлетворенности пользователей. По сути, закон направлен на обеспечение правильного управления государственными ресурсами в ответ на потребность общественного мнения в борьбе с серьезным и широко распространенным явлением коррупции.
Законодательный декрет 286/1999, реализующий закон Бассанини, который пересматривает систему внутреннего контроля путем определения конкретных типов контроля, закрепленных за конкретными субъектами.
Законодательные декреты 29/1993 и 286/1999, а также упомянутая выше реформа Счетной палаты представляют собой наиболее важные события в реформе контроля в рамках более корпоративного видения структуры и управления государственной администрацией.
Законодательный декрет № 29/1993
Указ возобновляет реорганизацию внутреннего контроля путем введения в государственном управлении управленческого контроля, понимаемого как скоординированный набор систем, поведения и практики, действительных для достижения конкретных целей:
- проведение различных мероприятий в соответствии с принципами эффективности, результативности и экономичности;
- производство качественных услуг, совместимых с целями организации;
- оптимальное использование ресурсов, поэтому внимание к растратам, неточностям, нарушениям и злоупотреблениям;
- соблюдение правил;
- использование подходящей и надежной системы финансовых данных, которую можно правильно
Таким образом, внутренний контроль в интерпретации стандарта отождествляется с управленческим контролем, направленным на улучшение функциональности государственного управления посредством привлечения внутренних субъектов, внешних контролеров, а также органа политического управления, который должен убедиться в эффективности, результативности, рентабельности и справедливости. в соответствии со значениями, которые бизнес-науки приписывают этим терминам. Однако в новой структуре сохраняются существенные элементы любого вида контроля: объект, параметр и измерение:
- объект внутреннего контроля представляет собой совокупность осуществляемых мероприятий и различает контроль документов и контроль управления;
- параметрами внутреннего контроля являются критерии эффективности, результативности и экономичности, а также стандарт соответствия нормативным требованиям, которые позволяют измерять результаты управленческой деятельности с точки зрения организационной функциональности. Кроме того, контроль над документами подтверждает их легитимность.
Целью внутреннего контроля является сотрудничество в выявлении отклонений, расхождений и дисфункций управления в целом.
Таким образом, контроль больше не является просто функцией суждения, но также и функцией самосовершенствования. Законодательный декрет №. 29/1993 вводит новое законодательство об ответственности руководителей государственного управления: с введением последующего контроля за результатами административных действий в целом менеджеры становятся прямой ответственностью за последствия, связанные с их профессиональными навыками. Таким образом, закон имеет тенденцию противопоставляться тому образу действий, который был типичен для бюрократов девятнадцатого века, заинтересованных в соблюдении формальности и законности и, следовательно, ориентированных на задачу, а не на результаты, за которые они чувствуют себя совершенно свободными от ответственности. Новое законодательство направлено на превращение бюрократа-менеджера в «менеджера», который, осуществляя управленческую и организационную деятельность публичной компании в соответствии с логикой и методами, заимствованными у частного сектора, стремится достичь наилучшего результата. Даже если целью не является максимальная прибыль, как в бизнесе, переносимость затрат и соотношение ресурсов и результатов больше не являются несущественными элементами, а, скорее, становятся важными эталонными стандартами. Новая логика управления требует использования специальных инструментов, таких как диаграмма частичной рентабельности, которая определяет постоянные затраты, переменные затраты, общую выручку и точку безубыточности, которую необходимо найти, чтобы наилучшим образом управлять как постоянными, так и переменными затратами.
Статья 20 указа 29/1993 прямо декларирует ответственность менеджеров за результаты деятельности, осуществляемой подразделениями, за которые они несут ответственность, за реализацию доверенных им программ и проектов в отношении целей деятельности и результаты финансового, технического и административного управления, включая организационные и кадровые решения. В начале каждого года руководители обязаны представлять генеральному директору отчет о деятельности, проведенной в предыдущем году; невыполнение указаний генерального директора и отрицательные результаты финансового, технического и административного управления могут привести к отстранению от должности и последующей утрате вспомогательного экономического режима, связанного с управленческими функциями. Ответственность руководителей проявляется в согласованном толковании статей 3, 18 и 20 Законодательного декрета 29/1993 или в достижении целей, поставленных высшими органами управления; от результатов финансового, технического и административного управления, оцениваемых на основе соотношения затрат и результатов и правильности управления государственными ресурсами. Статья 20 Законодательного декрета 29/1993 устанавливает специальные органы внутреннего контроля в рамках каждой государственной администрации, которые представляют собой отдел оценки и службы внутреннего контроля, состоящие из экспертов в области методов оценки и управленческого контроля, с задачей оказания помощи политическому органу в независимой проверке соблюдения результаты управления компанией в соответствии с поставленными целями.
Принятое решение явно представляет собой компромисс между намерением предоставить автономию контролирующему органу и в то же время связать его с политическим направлением, предвосхищая референтность направлено в высший политический орган; следовательно, выбор регулирующего органа вызвал некоторые критические проблемы, которые были частично решены последующим законодательным декретом 286/99: фактически, зависимость от политического органа сохраняется, поскольку государственные служащие, которые обязаны своим собственным развитием, призваны строить карьеру в органах контроля на более высоком уровне. тот же политический саммит. Кроме того, поскольку органы ежеквартально отчитываются о результатах проверок административного управления и информируют высшее руководство о деятельности менеджеров в отношении запланированных целей, возможность действовать автономно представляется проблематичной. С одной стороны, можно предположить значительное сопротивление со стороны менеджеров, оцениваемых субъектами равного положения, а с другой, возможно, что административное управление ориентировано на политический орган. Кроме того, следует подчеркнуть, что в нормативном тексте не определены общие критерии порядка отбора членов органов контроля как по профессиональному уровню, так и по уровню вознаграждения. Фактически, иногда назначались люди, имеющие определенный управленческий опыт, но не являющиеся экспертами в методах и методах контроля и, следовательно, не имеющие специальной профессиональной подготовки в отношении выполняемой роли, вероятно, выбранные для заполнения политической кандидатуры.
Эти элементы, безусловно, изменили деятельность, а в некоторых случаях и доверие к этим органам, в целом подрывая эффективность функции контроля. Внедрение систем внутреннего контроля, определенных Законодательным декретом 29/93, было проблематичным из-за неточностей и дублирования в нормативном тексте, что приводило к концептуальным неопределенностям и обременению и без того особенно сложной системы контроля, поскольку она состояла из иерархических внутренних проверок. аудиторами или аудиторами и внешними сторонами по документам и управлению Счетной палаты. Основной недостаток дает наличие двух разных органов контроля: службы и подразделения оценки, перед которыми стояли те же задачи; Первоначально это вызвало горячие дебаты по выявлению различий. Дебаты велись по двум направлениям: один – в поддержку единого органа, которому будут делегированы функции внутреннего контроля и управленческой оценки; другой поддерживает две отдельные структуры, каждая из которых выполняет свою конкретную задачу. Как лексические, так и концептуальные неточности в конечном итоге привели к путанице в параметрах управления или в точном значении эффективности управления, экономичности, соответствия результатов целям и стратегическим направлениям. Со своей стороны, менеджеры продемонстрировали явное недоверие к контролю. один в поддержку единого органа, которому делегированы функции внутреннего контроля и управленческой оценки; другой поддерживает две отдельные структуры, каждая из которых выполняет свою конкретную задачу. Как лексические, так и концептуальные неточности в конечном итоге привели к путанице в параметрах управления или в точном значении эффективности управления, экономичности, соответствия результатов целям и стратегическим направлениям. Со своей стороны, менеджеры продемонстрировали явное недоверие к контролю. один в поддержку единого органа, которому делегированы функции внутреннего контроля и управленческой оценки; другой поддерживает две отдельные структуры, каждая из которых выполняет свою конкретную задачу. Как лексические, так и концептуальные неточности в конечном итоге привели к путанице в параметрах управления или в точном значении эффективности управления, экономичности, соответствия результатов целям и стратегическим направлениям. Со своей стороны, менеджеры продемонстрировали явное недоверие к контролю. Как лексические, так и концептуальные неточности в конечном итоге привели к путанице в параметрах управления или в точном значении эффективности управления, экономичности, соответствия результатов целям и стратегическим направлениям. Со своей стороны, менеджеры продемонстрировали явное недоверие к контролю. Как лексические, так и концептуальные неточности в конечном итоге привели к путанице в параметрах управления или в точном значении эффективности управления, экономичности, соответствия результатов целям и стратегическим направлениям. Со своей стороны, менеджеры продемонстрировали явное недоверие к контролю.инквизитор , который исследует их поведение, которое теперь требует новой культуры, ориентированной на результат, а не на норму.
Наконец, управленческий контроль требует адекватного использования технологий, логистических методов и профессионально подготовленного персонала, что не всегда легко реализовать. На контрольные функции часто назначался персонал, не нашедший лучшего положения в других организационных структурах. Все выявленные до сих пор проблемы продемонстрировали необходимость более правильного регулирования системы внутреннего контроля, настолько, что с принятием закона 59/1997 правительство получило полномочия издавать последующие законодательные постановления для реорганизации механизмов мониторинга и контроля. результаты деятельности органов государственной власти.
В результате принятия уполномочивающего закона правительство издало законодательный декрет 286/1999, который более полно регулировал новую систему управления ООПТ; однако этому указу предшествовала еще одна важная реформа, которая непосредственно и исключительно затронула Счетную палату.
|
